L'actualité du droit

Les réfugiés palestiniens et le droit au retour (I)

Gilles Devers

Vendredi 7 octobre 2016

Les réfugiés palestiniens disposent d’un droit inaliénable : le droit au retour, un droit réaffirmé avec constance par l’ONU et tous les organismes compétents depuis 1948.

Le droit des réfugiés, lié à l’histoire de toutes les guerres, est parfaitement connu (I). S’agissant de la Palestine, il faut revenir à la source, c’est-à-dire au mandat de 1922 (II). Depuis, le droit des réfugiés palestiniens, affirmé avec constance, est dans les faits, méprisé avec la même constance (III).

I – Un droit parfaitement connu

Les règles sont nombreuses, et elles ont pour source commune l’article 1° de la Charte des Nations Unies qui proclame « le respect du principe de l’égalité de droit des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes ». Elles s’expriment dans le cadre du droit international humanitaire (A), des doits de l’homme (B) et le droit européen lui a donné une consécration jurisprudentielle (C). 

A – Le droit international humanitaire

Le droit international humanitaire a défini de manière certaine l’interdiction du transfert des populations (1), la protection des personnes déplacées (2), le droit au retour (3) et le respect des biens appartenant aux réfugiés (4).

1/ Interdiction du transfert des populations

L’interdiction, pour un État, de déporter ou de transférer une partie de sa population civile dans un territoire qu’il occupe est prévue par l’article 49 alinéa 6 de la IVe Convention de Genève. Cette pratique est définie comme une violation grave du droit international humanitaire par le Protocole additionnel I (art. 85, par. 4, al. a) et le Statut de la Cour Pénale Internationale (art. 8, par. 2, al. b) viii) sanctionne comme crime de guerre  « le transfert, direct ou indirect, par une puissance occupante d’une partie de sa population civile, dans le territoire qu’elle occupe ».

L’ONU, de manière régulière, a rappelé au respect de ces règles. 

Les tentatives de modifier la composition démographique d’un territoire occupé ont notamment été condamnées par le Conseil de sécurité de l’ONU, à propos de l’ex-Yougoslavie. Notamment, par une résolution 752 du 15 mai 1992, le Conseil de sécurité a appelé toutes les parties à renoncer aux expulsions forcées du lieu où vivent les personnes et condamné toute action visant à changer la composition ethnique de la population.

Pour le rapporteur spécial des Nations Unies sur les transferts de populations, « l’implantation de colons » est un acte illicite qui met en jeu la responsabilité de l’État et la responsabilité pénale des individus (Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités, Rapporteur spécial sur les transferts de population, y compris l’implantation de colons et de colonies, considérés sous l’angle des droits de l’homme, rapport final, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/23, 27 Juin 1997, par.  16, 64–65).

La XXIVe Conférence internationale de la Croix-Rouge a affirmé que « les colonies de peuplement installées dans les territoires occupés sont incompatibles avec les articles 27 et 49 de la IVe Convention de Genève » (XXIVe Conférence internationale de la Croix-Rouge, Manille 7–14 Novembre 1981, Res. III, par. 5).

En 1946, le Tribunal militaire international de Nuremberg a conclu à la culpabilité de deux des accusés pour tentative de « germanisation » des territoires occupés.

2/ Protection des personnes déplacées

Aux termes de l’article 49 alinéa 3 de la IV° Convention de Genève, une puissance occupante qui procède à une évacuation pour assurer la sécurité de la population civile ou pour d’impérieuses raisons militaires « devra faire en sorte, dans toute la mesure du possible, que les personnes protégées soient accueillies dans des installations convenables, que les déplacements soient effectués dans des conditions satisfaisantes de salubrité, d’hygiène, de sécurité et d’alimentation et que les membres d’une même famille ne soient pas séparés les uns des autres ».

Selon le Protocole additionnel II (art. 17, par. 1), si des déplacements de la population civile sont ordonnés pour assurer la sécurité des personnes civiles ou pour des raisons militaires impératives, « toutes les mesures possibles seront prises pour que la population civile soit accueillie dans des conditions satisfaisantes de logement, de salubrité, d’hygiène, de sécurité et d’alimentation » Sur un autre plan, le Protocole additionnel II (Art. 4, par. 3, al. b) exige que « toutes les mesures appropriées soient prises pour faciliter le regroupement des familles momentanément séparées »  et le Conseil de sécurité a appelé au respect de cette règle dans tous les conflits armés (Conseil de sécurité,  Res. 361, 30 aout 1974,par. 4 ; Res. 752, 15 May 1992, par. 7;  Res. 1040, 29 janvier 1996, préambule).

La Convention relative aux droits de l’enfant (art. 9, par. 1) ajoute que « les États parties veillent à ce que l’enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré ».

3/ Droit au retour

La IV° Convention de Genève (art. 49, al. 2) dispose que les personnes qui ont été évacuées doivent être ramenées dans leur foyer aussitôt que les hostilités dans ce secteur ont pris fin.

Le Conseil de Sécurité de l’ONU, l’Assemblée Générale des Nations Unies et le Conseil des Droits de l’Homme ont rappelé à de nombreuses reprises le droit des réfugiés et des personnes déplacées de regagner leur foyer librement et dans la sécurité. De même, doit être facilité le retour volontaire et dans la sécurité, ainsi que la réintégration des personnes déplacées. Il existe maintes références pour les conflits en Géorgie, en Afghanistan, en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, au Libéria ou au Soudan.

Les rapatriés ne doivent pas faire l’objet de discrimination, et l’ensemble des règles de droit international humanitaire qui protègent les personnes civiles s’appliquent aux civils déplacés qui ont regagné leur lieu d’origine (Comité exécutif du HCR, conclusion n° 18 (XXXI) : rapatriement librement consenti, 16 Octobre 1980, par f).

4/ Le respect des biens appartenant aux réfugiés

Le droit de propriété des personnes déplacées doit être respecté. La propriété et les possessions laissées par les personnes au moment de leur départ doivent être protégées contre la destruction, ainsi que les appropriations, occupations ou utilisations arbitraires et illégales.

Les trois traités régionaux des droits de l’homme garantissent ce droit :

• Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, art. premier ;
• Convention américaine relative aux droits de l’homme (1969), art. 21, par. 1 ;
• Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (1981), art. 14.

Outre les lois et procédures spécifiques destinées aux des personnes déplacées, la législation de la totalité des pays du monde garantit une forme de protection contre la saisie arbitraire ou illégale des biens, qui est incontestablement un principe général de droit.

La question des droits de propriété des personnes déplacées a suscité une attention toute particulière dans les conflits récents, avant tout dans le contexte des conflits dans l’ex-Yougoslavie, mais aussi en Afghanistan, à Chypre, en Colombie, en Géorgie et au Mozambique.

Dans le contexte des conflits dans l’ex-Yougoslavie, des traités et d’autres instruments ont affirmé que les déclarations et les engagements relatifs aux droits de propriété faits sous la contrainte sont nuls et non avenus.

L’accord sur les réfugiés et les personnes déplacées annexé à l’accord de paix de Dayton stipule :

« Tous les réfugiés et personnes déplacées ont le droit d’obtenir la restitution des biens dont ils ont été privés au cours des hostilités depuis 1991 ou d’être indemnisés lorsque cela n’est pas possible ».

En vertu de cet accord, une commission indépendante, chargée de statuer sur les réclamations des réfugiés et personnes déplacées concernant des biens fonciers, a été instituée pour recevoir et se prononcer « sur toutes les demandes concernant des biens immeubles en Bosnie-Herzégovine, lorsque lesdits biens n’ont pas été volontairement cédés ou n’ont pas fait l’objet d’une quelconque transaction depuis le 1° avril 1992, et que le demandeur ne jouit pas de la propriété dudit bien ».

Le Conseil de sécurité de l’ONU a notamment adopté en 1995 une résolution dans laquelle il demandait à la Croatie « d’abroger toute disposition fixant un délai avant l’expiration duquel les réfugiés devraient rentrer en Croatie afin de récupérer leurs biens ».

On retrouve des dispositions de ce type dans l’accord général de Paix signé pour le Mozambique en 1992, avec l’article IV (e) :

« Les personnes réfugiées ou déplacées sont garanties d’obtenir la restitution de leurs biens encore existant ou du droit d’agir en justice pour obtenir la restitution de leur propriété ».

B – Les droits de l’homme

La première référence est l’article 13 de la Déclaration universelle de Droits de l’homme de 1948 :

« Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l’intérieur d’un Etat. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien et de revenir dans son pays. » 

La question du droit au retour ressort très directement de l’article 12 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques de 1966, adopté par l’AGNU le 16 décembre 1966, entré en fonction le 23 mars 1976 et ratifié par Israël le 3 octobre 1991, qui énonce en son alinéa 4:

« Nul ne peut être arbitrairement privé du droit d'entrer dans son propre pays ».

Le droit de retourner dans son pays est de la plus haute importance pour les réfugiés qui demandent leur rapatriement librement consenti. Il implique également l’interdiction de transferts forcés de population ou d’expulsions massives vers d’autres pays (Comité des Droits de l’homme, Observation générale, 27 mai 2008, HRI/GEN/1/rev. 9, Vol. 1, par. 19). 

Le Comité pour l’Elimination de la Discrimination Raciale a affirmé lors de sa création en 1969  que son action s’appliquerait « à ceux qui ont été directement expulsés de leur pays » mais aussi, à leur famille proche et à leurs descendants, par respect de l’existence « des liens intimes et durables avec la région ».

Les termes du paragraphe 4 de l’article 12 du Pacte ne font pas de distinction entre les nationaux et les étrangers (« nul ne peut être ...»). Ainsi, pour le Comité des Droits de l’Homme, les personnes autorisées à exercer ce droit ne peuvent être identifiées qu’en interprétant l’expression « son propre pays » (communication n° 538/1993, Stewart c. Canada), et la signification de ces termes est plus vaste que celle du pays de sa nationalité. Elle n’est pas limitée à la nationalité au sens strict du terme, mais s’applique à :

« Toute personne qui, en raison de ses liens particuliers avec un pays ou de ses prétention à l’égard d’un pays, ne peut être considérée dans ce même pays comme un simple étranger » (Comité des Droits de l’homme, Observation générale, 27 mai 2008, HRI/GEN/1/rev. 9, Vol. 1, par. 20).

Le Comité des Droits de l’Homme poursuit :

«  Tel serait par exemple le cas de nationaux d’un pays auxquels la nationalité aurait été retirée en violation du droit international et de personnes dont le pays de nationalité aurait été intégré ou assimilé à une autre entité nationale dont elles se verraient refuser la nationalité. Le libellé du paragraphe 4 de l’article 12 se prête en outre à une interprétation plus large et pourrait ainsi viser d’autres catégories de résidents à long terme, y compris, mais non pas uniquement, les apatrides privés arbitrairement du droit d’acquérir la nationalité de leur pays de résidence ».

En aucun cas une personne ne peut être privée arbitrairement du droit d’entrer dans son propre pays. Pour le Comité, la notion d’arbitraire est évoquée dans le but de souligner qu’elle s’applique à toutes les mesures prises par l’État, au niveau législatif, administratif et judiciaire :

« Les États parties ne doivent pas, en privant une personne de sa nationalité ou en l’expulsant vers un autre pays, empêcher arbitrairement celle-ci de retourner dans son propre pays » (Comité des Droits de l’Homme, Observation générale, 27 mai 2008, HRI/GEN/1/rev. 9, Vol. 1, par. 20).

C – Le droit européen

On dispose de références jurisprudentielles effectives grâce à la Cour Européenne des Droits de l’Homme. Elle a conclu à l’existence d’une violation du droit au respect de la jouissance pacifique des biens des personnes déplacées dans l’affaire Loizidou c. Turquie du 18 décembre 1996, rendue à propos de Chypre, avec une solution directement transposable à la situation palestinienne (CEDH, Loizidou c. Turquie, 18 décembre 1996, Requête n^o15318/89).

Par la résolution 541 (1983) le Conseil de sécurité des Nations unies avait déclaré la proclamation de l’institution de la « République turque de Chypre du Nord » juridiquement invalide car née d’un coup de force et contraire au droit international, et il avait exhorté tous les Etats à ne pas reconnaître d’autre Etat cypriote que la République de Chypre.

La CEDH était saisie par une ressortissante cypriote, propriétaire de biens dans la partie Nord, et elle avait de fait perdu la possession de ses biens.

Après avoir relevé que l’armée turque exerçait en pratique un contrôle global sur cette partie de l’île, et que de ce fait sa responsabilité d’Etat de la Turquie était engagée, et que la propriétaire n’avait pas volontairement cédés ses biens, la Cour en a tiré pour conclusion qu’elle était demeurée propriétaire légale. Pour la Cour :

« En aucune manière, l’intervention turque dans l’île en 1974 ne peut justifier la négation totale des droits de propriété de la requérante par le refus absolu et continu de l’accès et une prétendue expropriation sans réparation ».

Le fait que les réfugiés cypriotes turcs déplacés aient été relogés dans les années qui suivirent l’intervention turque dans l’île en 1974 « ne peut justifier la négation totale des droits de propriété par le refus absolu et continu de l’accès et une prétendue expropriation sans réparation ».

C’est ce corpus juridique, reconnu comme droit coutumier par le CICR, qui s’applique aux réfugiés palestiniens,… et qui reste inappliqué. Pour comprendre ce déni de justice, il faut partir du fait originaire qu’est le mandat sur la Palestine de 1922.

A suivre

II - La question originaire : Le mandat de 1922

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