L'actualité du droit

Réfugiés palestiniens (III) :
Trois vagues successives de réfugiés

Gilles Devers

Lundi 10 octobre 2016

Sur la base qui faisait le lit du sionisme, s’est écrite l’histoire des réfugiés, en trois vagues successives : 1948, 1967 et depuis, avec la colonisation ininterrompue. Chaque fois, la communauté internationale proclame le droit, tant il est évident, mais elle ne fait rien.

A – La première phase : 1947/1949, le coup de force

L’enchainement dramatique des évènements (1) n’a rencontré que l’irresponsabilité de la communauté internationale (2).

1/ L’enchainement dramatique des évènements

a/ Novembre 1947 : Le plan de partage

Le document qui a été la base de tout, alors qu’il n’a aucune force juridique, est la résolution 181 (III) du 29 novembre 1947. Il s’agit d’un projet de plan de partage, adopté sous forme de recommandation au motif que « que la situation actuelle de la Palestine est de nature à nuire au bien général et aux relations amicales entre les nations »… Le projet sioniste de 1897 et l’engagement de Balfour sont intacts, mais avec un impact renouvelé du fait de l’holocauste. Et quel est le poids des Palestiniens au siège de l’ONU ?

La résolution ne donne ni ne crée rien : elle recommande. L’Assemblée Générale :

« Recommande au Royaume Uni, en tant que Puissance mandataire pour la Palestine, ainsi qu’à tous les autres Etats Membres de l’Organisation des Nations Unies, l’adoption et la mise à exécution, en ce qui concerne le futur gouvernement de la Palestine, du Plan de partage avec Union économique exposé ci-dessous. »

Juridiquement, il ne s’est rien passé : qu’est-ce qu’une recommandation ? Mais politiquement, l’ONU, qui n’ignore rien du processus en cours sur place, sait que cet acte sera le prétexte qui déclenchera tout.

La lecture de cette résolution ne manque pas d’intérêt. D’abord, parce qu’elle définit les limites d’une nouvelle Palestine, amputée mais viable, loin de la situation de 2010. Ensuite, parce que trois articles traitant des droits de minorités retiennent l’attention au regard des évènements qui surviendront.

« Article 2. – Il ne sera fait aucune discrimination, quelle qu’elle soit, entre les habitants du fait des différences de race, de religion, de langue ou de sexe.

« Article 3. – Toutes les personnes relevant de la juridiction de l’Etat auront également droit à la protection de la loi.

« Article 8. – Aucune expropriation d’un terrain possédé par une Arabe dans l’Etat juif (par un Juif dans l’Etat arabe) ne sera autorisée, sauf pour cause d’utilité publique. Dans tous les cas d’expropriation, le propriétaire sera entièrement et préalablement indemnisé, au taux fixé par la Cour suprême ».

Intéressant aussi le chapitre 3 qui traitait de la citoyenneté à partir du principe de nationalité par le sol :

« Les citoyens palestiniens résidant en Palestine, et les Arabes et les Juifs qui résident en Palestine deviendront citoyens de l’Etat dans lequel ils résident et jouiront de tous les droits civils et politiques, à partir du moment où l’indépendance aura été reconnue ».

Il était prévu un régime particulier pour les habitants de Jérusalem et diverses possibilités d’option, pour les habitants qui voulaient choisir un Etat autre que celui dans lequel il résidait.

b/ Mai 1948 : le départ des Britanniques et la Nakba

Sur place, la résolution du 29 novembre 1947 a libéré la force des sionistes, avec le jeu des Britanniques préparant ouvertement la proclamation de l’Etat d’Israël. Le départ des Britanniques, prévu pour juillet, a été avancé au 14 mai, les groupes sionistes activant la stratégie de la Haganah, soit la violence pour s’imposer. Les massacres et les expulsions massives ont commencé dès le mois d’avril, et l’un des faits les plus dramatiques a été le massacre du village de Deir Yassin, le 9 avril. Les Britanniques sont partis le 14, et le jour même, l’Etat d’Israël est proclamé, avec un déchainement de violence. Un plan systématique, avec une volonté simple : détruire ce qui existe, pour dire qu’il n’existait rien.

C’est la Nakba : plus de 500 villes et villages passent sous contrôle israélien, des morts par milliers et 750 000 Palestiniens qui doivent fuir. Un peuple est expulsé de sa terre natale. C’est la première vague des réfugiés. Dans la foulée, Israël s’est empressé d’adopter un certain nombre de textes pour s’attribuer la propriété des biens, avec notamment la « loi sur les absents ».

c/ Mai/Décembre 1948 : Le statut de réfugié et le droit au retour

L’Assemblée générale de l’ONU adopte alors une nouvelle résolution, la 186 du 14 mai 1948, qui appelait à la fin de la violence et nomme un médiateur. Arrivé sur place, le comte Folke de Bernadotte découvre la situation des réfugiés palestiniens et dans son premier rapport en juillet 1948, il affirme le statut de réfugié et le droit au retour. Il faudra assurer aux « populations arabes déplacées à la suite des opérations militaires le droit de rentrer dans leurs foyers ».

« Ce serait offenser les principes élémentaires que d'empêcher ces innocentes victimes du conflit de retourner à leur foyer, alors que les immigrants juifs affluent en Palestine et, de plus, menacent, de façon permanente, de remplacer les réfugiés arabes enracinés dans cette terre depuis des siècles… ».

Le médiateur de l’ONU a été assassiné le 16 septembre 1948 par des terroristes israéliens, mais la veille, il avait transmis les principes devant conduire à l’établissement de la paix, affirmant :

« Il est toutefois indéniable qu'aucun règlement ne serait juste et complet si l'on ne reconnaissait pas aux réfugiés arabes le droit de retourner dans les lieux que les hasards de la guerre et la stratégie des belligérants en Palestine les avaient contraints à quitter. (…) Il convient de proclamer et de rendre effectif le droit des populations innocentes, arrachées à leurs foyers par la terreur et les ravages de la guerre, de retourner chez elles ».

Le 11 décembre 1948, l’Assemblée générale adopte la résolution 194 (III) reconnaissant le droit au retour des premiers réfugiés palestiniens. Il ne s’agissait pas là d’une recommandation, mais bien d’une décision. En son article 11, elle pose le principe décisif qui reste d’actualité :

« Décide qu’il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé par les Gouvernements ou autorités responsables ».

Cette résolution 194 est depuis constamment réaffirmée. Statut de réfugiés et droit au retour : tout est dit, mais rien ne sera fait, à part aggraver situation pour rendre irréversible la politique du fait accompli, puissance militaire à l’appui.

Il n’y a donc alors aucun doute, ni sur les faits, sur le droit, et les efforts des sionistes vont être de travestir les faits et de réécrire le droit.

Les résolutions de l’ONU montrent qu’il n’y a jamais eu d’ambigüité sur la violation originaire des droits de Palestiniens, même si rien n’a été fait pour la corriger. Au contraire, on a assisté à un renouvellement des crimes et des violations du droit, les dernières violations commises étant en quelque sorte utilisées pour masquer les plus anciennes. 1948 ne suffisant pas, il y aura 1967, et 1967 ne suffisant pas, il y aura la colonisation. Sur le plan de l’analyse juridique, toutes les violations se cumulent, et elles reposent toutes sur le coup de force de 1948, qui était en germe dans l’accord entre les Britanniques et les sionistes en 1917. Les réfugiés sont les témoins de cette construction d’une Etat par la violation du droit. 

2/ La responsabilité de la communauté internationale

Le décalage dans les réponses institutionnelles données vis-à-vis des deux camps est éloquent.

a/ Pour Israël, la reconnaissance par l’ONU

Le 11 mai 1949, Israël est devenu membre de l’Organisation des Nations Unies (Résolution 273 (III)), après s’être engagé au respect des résolutions 181 (II) de 1947 et 194 (III) de 1948, la première reconnaissant le droit à l’autodétermination et la seconde le droit au retour des réfugiés.

Il n’en a rien été,… l’ONU et la Communauté internationale n’ont rien fait, à part encourager la poursuite du crime par l’inaction et organiser des pourparlers de paix visant en réalité à conforter ce qu’Israël avait conquis par la force.

b/ Pour les Palestiniens, des structures inadaptées

Après le coup de force, et l’arrivée massive sur la scène internationale de ces 750 000 réfugiés, l’ONU a répondu par la création de deux structures, l’une chargée des aspects politiques, la Commission de Conciliation pour la Palestine (CCNUP), et l’autre du secours aux réfugiés (UNRWA). La CCNUP devait négocier alors que l’UNRWA assurait les services sociaux. Mais si l’UNRWA a fonctionné – l’organisme identifie à ce jour 4,7 millions de réfugiés – le système s’est trouvé en échec total, car rien n’a été fait de sérieux pour la négociation.

i) La CCNUP

La Commission de Conciliation pour la Palestine (CCNUP), placée sous la direction de trois membres du Conseil de Sécurité – les Etats-Unis, la France et la Turquie – devait, à partir des différentes résolutions et documents, convertir les armistices de 1949 en traité de paix. Une mission bien ambitieuse, et en réalité, une consécration du coup de force, dès lors que l’ONU reconnaissait Israël… mais ne donnait pas d’organe de représentation aux Palestiniens.

Et cette situation durera jusqu’en 1974 ! La reconnaissance de l’OLP comme représentant du peuple palestinien n’interviendra que par les résolutions de l’Assemblée générale 3210 du 14 octobre 1974, et résolutions 3236 et 3237 du 22 novembre 1974. Dans le même temps, l’Assemblée générale de l’ONU, dans résolution du 22 novembre 1974, a réaffirmé les droits inaliénables du peuple palestinien y compris le droit à l’autodétermination, et a admis l’OLP à participer à ses travaux en qualité d’observateur. Dans sa résolution 43/177 du 15 décembre 1988, l’Assemblée générale a pris acte de la proclamation de l’État palestinien par le Conseil National Palestinien, réaffirmant qu’il était nécessaire de permettre au peuple palestinien d’exercer sa souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967.

Le droit au retour est en toutes lettres dans la résolution 3236 :

« Réaffirme le droit inaliénable des Palestiniens de retourner dans leurs foyers et vers leurs biens d’où ils ont été déplacés et déracinés, et demande leur retour ».

Le 10 novembre 1975, prenant acte de l’échec de la CCNUP, l’Assemblée générale, dans sa Résolution 3376, en a tiré les conséquences, mettant fin à cette structure et créant le Comité pour l’exercice des droits inaliénables du peuple palestinien.

Cet aspect institutionnel est souvent sous-estimé. Or, mieux que d’autres, il souligne la responsabilité de l’ONU dans le sort des Palestiniens. En effet, l’ONU a pris la suite de la SDN, laquelle avait dès 1919 reconnu la souveraineté palestinienne, en jugeant nécessaire qu’elle s’exerce quelque temps sous le régime du mandat, pour aller vers l’indépendance. En 1948, l’ONU laisse faire le coup de force qu’est la création d’Israël, reconnait Israël dès 1949, admet l’existence de 750 000 réfugiés… mais n’accorde une représentation  à la Palestine qu’en 1974, vingt-six ans plus tard, et sept ans après la nouvelle guerre de conquête de 1967.     

ii) L’UNRWA (Résolution de l’Assemblée Générale 302 du 8 décembre 1949)

La création de l’UNRWA (United Nation Relief and Works Agency – Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient) vise à répondre aux besoins économiques des réfugiés. La zone d'intervention de l'UNRWA s’étend sur le Liban, la Jordanie, la Syrie, la Cisjordanie et la bande de Gaza. En dehors de ces territoires, les Palestiniens dépendent du Haut Commissariat pour les Réfugiés (HCR).

La recommandation du 8 décembre 1949 définit le réfugié comme :

« Toute personne qui a eu sa résidence normale en Palestine au moins pendant deux ans avant le conflit de 1948 et qui, en raison de ce conflit, a perdu à la fois son foyer et ses moyens d’existence et a trouvé refuge en 1948 dans l’un des pays où l’UNRWA assure des secours ».

L'UNRWA est chargé de fournir une aide de première nécessité et d'assurer le fonctionnement des services sociaux, de la santé et de l'éducation. Son mandat ne comprend pas les missions fondamentales du HCR, à savoir la recherche de solutions durables et la protection internationale des réfugiés, car cette mission était dévolue à la CCNUP, dans les conditions que l’on sait.

La situation de ces réfugiés était spécifique, notamment car il s’agissait d’un peuple et qui avait vocation à le rester. Tout le problème vient du fait que la seule structure efficace, l’UNRWA n’avait aucune compétence pour négocier. Tout passait par la CCNUP, incapable de s’imposer. Aussi, du fait de cette spécificité, les réfugiés palestiniens n’ont pas eu accès au statut commun, celui des réfugiés protégés par l’UNHCR (Agence des Nations Unies pour les Réfugiés). D’ailleurs, la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, pour cette raison, exclut les réfugiés Palestiniens de son régime de protection.

B – L’extension : 1967 et la colonisation

1/ 1967 : Israël, puissance occupante

L’absence de négociation a laissé la place aux armes, et la suite a été la Guerre des Six jours de juin 1967. Lorsque le cessez-le-feu intervint, Israël occupait la superficie de tout l’ancien territoire de la Palestine placé sous mandat britannique de 1922. La communauté internationale ne reconnaissant que la frontière de 1948, s’appliquent alors les dispositions de la IV° Convention de Genève : Israël est la puissance occupante pour tous les territoires palestiniens. La Guerre des Six Jours a causé une seconde grande vague de réfugiés.

La résolution 237 du 14 juin 1967 du Conseil de sécurité appelle le gouvernement israélien à garantir la sécurité et à faciliter le retour des personnes déplacées.

« Le Conseil de sécurité,

« Considérant l’urgente nécessité d’épargner aux populations civiles et aux prisonniers de guerre dans la zone de conflit du Moyen-Orient des souffrances supplémentaires ;

« Considérant que les droits de l’homme essentiels et inaliénables doivent être respectés même dans les vicissitudes de la guerre ;

« Considérant que les parties au conflit doivent se conformer à toutes les obligations de la Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre du 12 août 1949 ;

« 1. Prie le Gouvernement israélien d’assurer la sûreté, le bien-être et la sécurité des habitants des zones où les opérations militaires ont eu lieu et de faciliter le retour des habitants qui se sont enfuis de ces zones depuis le déclenchement des hostilités ;

« 2. Recommande aux gouvernements intéressés de respecter scrupuleusement les principes humanitaires régissant le traitement des prisonniers de guerre et la protection des civils en temps de guerre, tels qu’ils sont énoncés par les Conventions de Genève du 12 août 1949 ;

« 3. Prie le Secrétaire général de suivre l’application effective de la présente résolution et de faire rapport au Conseil de sécurité ».

Le 22 novembre 1967, le Conseil de Sécurité a adopté la résolution 242 (1967) posant les principes d’un règlement pacifique avec le retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés et la reconnaissance de la souveraineté de chaque État de la région. La résolution 242 mentionne la nécessité de trouver « une solution juste et équitable au problème des réfugiés », formule diplomatique ayant permis l’acceptation par les Etats-Unis, mais qui ne retranche rien au droit eu retour.

Il a beaucoup été dit à propos de la résolution 242, qui s’agissant des réfugiés comprend une formule plus limitée, appelant à une « solution juste de la question des réfugiés ». Mais il ne s’agissait là que de répondre ponctuellement aux suites de la guerre des Six jours. Cette résolution n’a jamais remis en cause les termes de la résolution 194, et notamment parce que celle-ci repose sur les éléments les plus constants du droit. Dès le 19 décembre 1968, par la résolution 2452, l’Assemblée Générale de l’ONU a demandé à Israël de prendre des mesures immédiates pour permettre le retour des réfugiés déplacés des territoires occupés en 1967. De même, par la résolution 2535 du 10 décembre 1969, l’Assemblée Générale a reconnu l’existence du peuple palestinien en réaffirmant ses droits inaliénables, dont le droit au retour ou à des compensations. 

2/ Une nouvelle phase de colonisation

L’occupation, qui permet le contrôle militaire, a été l’occasion d’une nouvelle phase de colonisation, avec de nouveaux réfugiés. C’est le troisième flux, plus diffus, car la colonisation est un phénomène long, qui, commencé en 1967, se poursuit jusqu’à ce jour, en Cisjordanie comme à Jérusalem-Est.

La colonisation est une violation caractérisée du droit international. C’est la plus grande menace contre la paix car elle signifie qu’un Etat s’approprie des richesses qui ne sont pas les siennes par la force armée.

L’Assemblée Générale a condamné à maintes reprises les pratiques relatives aux colonies de peuplement. En 1968, elle a institué un comité chargé d’étudier les pratiques d’Israël dans les territoires occupés (AG ONU, Res. 2443 (XXIII), 19 décembre1968, par. 1), et par la suite elle n’a cessé condamner ces déplacements et transferts de population (AG ONU, Res. 36/147 C, 16 décembre 1981, par. 7(b)).Dans la résolution 2535 du 10 décembre 1969, elle a réaffirmé le droit au retour ou à des compensations.

Le Conseil de Sécurité a rappelé à plusieurs reprises que « le principe de l'acquisition d'un territoire par la conquête militaire est inadmissible » et a condamné ces mesures par la résolution 298 du 25 septembre 1971 :

« Toutes les dispositions législatives et administratives prises par Israël en vue de modifier le statut de la ville de Jérusalem, y compris l'expropriation de terres et de biens immeubles, le transfert de populations et la législation visant à incorporer la partie occupée, sont totalement nulles et non avenues et ne peuvent modifier le statut de la ville ».

Dans sa résolution 446 du 22 mars 1979, le Conseil de Sécurité a considéré que la politique et les pratiques israéliennes consistant à établir des colonies de peuplement dans les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis 1967 n’avaient aucune validité en droit et faisaient gravement obstacle à l’instauration de la paix au Moyen-Orient.

A la suite de l'adoption par Israël le 30 juillet 1980 de la loi fondamentale faisant de  Jérusalem la capitale « entière et réunifiée » d'Israël, le Conseil de Sécurité, par la résolution 478 du 20 août 1980 a dit que l'adoption de cette loi constituait une violation du droit international. Une résolution là encore considérée comme nulle et non avenue en Israël, de telle sorte que la Cour Suprême dénie l’idée de colonisation à Jérusalem Est.

Dans une résolution du 22 février 2000, l’Assemblée Générale a dénoncé cette politique de colonisation, décrite comme un obstacle à la paix, demandant à nouveau le respect des articles 27 et 49 de la IV° Convention de Genève (AG ONU, Res. 54/78, 22 Février 2000, par. 1–3 ; de même la Commission des Droits de l’Homme, Res. 2001/7, 18 avril 2001, par 6).

Sans relâche, l’Assemblée générale a rappelé le droit au retour pour les réfugiés, notamment avec celle du 17 décembre 2007 :  

« Rappelant que la Déclaration universelle des droits de l'homme et les principes du droit international consacrent le principe selon lequel nul ne peut être arbitrairement privé de sa propriété,

« Rappelant en particulier sa résolution 394 (V) du 14 Décembre 1950, dans laquelle il a dirigé le [Nations Unies] Commission de conciliation [de la Palestine], en consultation avec les parties concernées, de prescrire des mesures pour la protection des droits, biens et intérêts des réfugiés de Palestine,

« 1. Réaffirme que les réfugiés de Palestine ont droit à leurs biens et aux revenus qui en découlent, en conformité avec les principes d'équité et de justice;

« 2. Prie le Secrétaire général de prendre toutes les mesures appropriées, en consultation avec la Commission de conciliation des Nations Unies pour la Palestine, pour la protection des biens arabes, les actifs et les droits de propriété arabes en Israël;

« 3. Demande de nouveau à Israël de fournir toutes les facilités et l'assistance au Secrétaire général dans la mise en œuvre de la présente résolution

 4. Demande à toutes les parties concernées de communiquer au Secrétaire général tous les renseignements pertinents en leur possession concernant les biens, avoirs et les droits de propriété en Israël, ce qui aiderait à la mise en œuvre de la présente (AG ONU, Res. 62/105, 17 Décembre 2007. Idem: Res. 59/120, 10 Décembre 2004 ; Res. 60/103, 8 Décembre 2005 ; Res. 61/115, 14 Décembre 2006).

*   *   *

La responsabilité de la Communauté internationale vis-à-vis des réfugiés palestiniens tient en trois dates : en 1948, elle vient au secours des 750 000 réfugiés chassés par la création de l’Etat d’Israël ; en 1974, l’OLP est reconnue comme représentant du peuple palestinien ; en 2010, rien n’a été fait, et l’ONU chiffre les réfugiés et leurs descendants à 4,7 millions.

Lors des grandes phases de négociations, Israël, avec l’appui occidental, a toujours cherché à combattre la résolution 194 de 1948 sur le droit au retour. Dans les accords d’Oslo, la question du retour des réfugiés était différée à des « négociations finales », et lors du processus dit d’Annapolis, conduit sous la pression de Georges Bush en 2007, la question est mentionnée sous la forme d’ « une solution juste pour les réfugiés »…

Impossible d’effacer les hommes et leurs droits les plus fondamentaux.

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