En avril 2000, à Boston, dans le cadre d’une conférence sur les réfugiés palestiniens, on m’avait demandé de faire une conférence sur l’attitude de l’Union européenne. Voici des extraits de mon intervention.

Apprenant l’intitulé de mon intervention dans cette conférence, un ami éclata de rire : « Mais il n’y a rien à dire. Il n’existe aucune position de l’Union européenne sur le droit au retour des réfugiés. » Je fus tenté de le croire, après avoir parcouru les positions adoptées par les Quinze sur le Proche-Orient durant les dernières années. Certes, l’Union européenne s’était prononcée sur les droits nationaux des Palestiniens, la politique de colonisation, Jérusalem, l’édification d’un Etat palestinien, le droit d’Israël à la sécurité, etc. Mais les références aux réfugiés restaient vagues et le terme de droit au retour n’était jamais utilisé.

Sur le point de renoncer, je tombai, un peu par hasard je le confesse, sur un texte de 1971 et appelé le « document Schumann », du nom de Maurice Schumann, alors ministre des affaires étrangères de la France, sous le président Georges Pompidou.

Rappelons d’abord qu’à l’époque, la Communauté européenne comptait seulement six pays membres : la France, l’Allemagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg. Le Danemark, l’Irlande et la Grande-Bretagne s’apprêtaient à rejoindre l’organisation en 1972. La Communauté vient d’inaugurer, en 1970, la Coopération politique européenne qui institue des consultations régulières sur les questions importantes de politique étrangère, afin de « renforcer leur solidarité en favorisant l’harmonisation des points de vue, la concertation des attitudes et, lorsque cela apparaîtra possible et souhaitable, des actions communes ». Nous sommes donc au tout début d’un processus qui veut faire de l’Europe une entité ayant son mot à dire dans les affaires internationales et qui veut éviter que telle ou telle crise internationale ne mette en danger la Communauté européenne elle-même.

Il est bien évident, dans ce contexte, que la guerre de juin 1967 et le conflit israélo-arabe sont pour les Européens un sujet majeur de préoccupation et d’intervention. A la fois par la proximité de la région avec l’ensemble européen, mais aussi par la divergence des sensibilités des Etats-membres : pour dire les choses brièvement, entre la France gaulliste d’un côté, l’Allemagne et les Pays-Bas plus proches des positions israéliennes.

C’est donc dans le cadre de la Coopération politique qui vient de s’instituer, que la France pousse ses partenaires à l’adoption d’un texte commun qui définirait les positions européennes pour la solution du conflit israélo-arabe. Ce document Schumann sera adopté le 13 mai 1971, à l’unanimité, par les ministres des affaires étrangères des Six .

Quelles sont les principaux principes affirmés ? Au-delà des points liés aux médiations politiques – soutien notamment à la mission Jarring -, les Six réaffirment leur soutien à la résolution 242 du Conseil de sécurité et demandent notamment :

 le retrait israélien sur les lignes du 4 juin 1967, avec des modifications mineures ;

 création de lignes démilitarisées des deux côtés des frontières d’Israël, avec présence de forces internationales n’appartenant pas aux quatre grands ;

 internationalisation de Jérusalem et maintien en suspens de la souveraineté sur la vieille ville

 enfin, le droit au retour dans leurs foyers des réfugiés palestiniens ou le choix d’être indemnisés.

Ce plan reprend, pour l’essentiel, les propositions françaises telles qu’elles ont été formulées à plusieurs reprises dans les deux années précédentes, notamment par Maurice Schuman.

La publication du document donne toutefois lieu à des polémiques entre les Six, le ministre allemand – sous la pression israélienne – déclarant que le document n’a aucune valeur pratique. Mais, au-delà de ces débats, qui reflètent déjà les difficultés européennes à élaborer des positions communes, il reste une interrogation : pourquoi l’Europe qui, en 1971 – en continuité avec le vote régulier par les pays européens de la résolution 194 – affirme le droit au retour des réfugiés palestiniens va-t-elle « oublier » cette position dans les années suivantes ? Pourquoi dans aucun texte depuis, malgré des avancées considérables dans son engagement au Proche-Orient, l’Europe va-t-elle devenir silencieuse sur le droit au retour des réfugiés ?

Des droits des réfugiés au droit à l’Etat

Pour le comprendre, il faut se replonger dans le contexte de l’époque. Depuis la fin de la guerre des Six jours, l’Organisation de libération de la Palestine et les organisations de fedayins tentent de faire reconnaître les droits nationaux du peuple palestinien. Il s’agit de remettre le problème palestinien dans son contexte politique et d’éviter qu’il soit traité, comme le stipule la résolution 242, comme un simple problème de réfugiés. Dans la bataille diplomatique que l’OLP mène, elle veut faire reconnaître deux principes :

 elle est le seul représentant du peuple palestinien

 les Palestiniens sont une nation et ils ont droit à l’autodétermination.

Il est donc presque « normal » que le problème des réfugiés passe, durant cette étape, au second plan.

Prenons, par exemple, la fameuse déclaration de Venise, adoptée par les 9 membres de la Communauté européenne, les 12 et 13 juin 1980. Que peut-on lire ? « A just solution must finally be found to the Palestinian problem, which is not simply a problem of refugees ». Durant toutes les années 80, la position européenne va être de dire, justement, que le problème palestinien n’est PAS un problème de réfugiés. Et le texte de préciser : « The Palestinian people… must be placed in a position… to exercise fully its right to self-determination. The PLO will have to associated with the negociation. » Si le texte mentionne la question de Jérusalem ou des colonies, il ne dit rien sur le droit au retour.

Le 23 février 1987, lors de la réunion des ministres des affaires étrangères des Douze à Bruxelles, la Communauté se prononce pour une solution fondée sur la déclaration de Venise, à travers « an international peace conference to be held under the auspices of the United Nations ». Le 27 juin 1987, les chefs d’Etat des Douze lors de leur sommet de Madrid, se prononcent en faveur de « upholding the right to security of all States in the region, including Israel, that is to say, to live within secure, recognized and guaranteed frontiers, and in upholding justice for all the peoples of the region, which includes recognition of the legitimate rights of the Palestinian people, including their right to self-determination with all that this implies. » C’est la première référence, implicite, au droit des Palestiniens de créer un Etat.

Cet appui aux droits nationaux palestiniens trouvera son aboutissement dans la déclaration d’abord du Conseil européen d’Amsterdam du 17 juin 1997 qui invite Israël à « reconnaître le droit des Palestiniens à l’autodétermination, sans exclure la possibilité d’un Etat ». Puis dans la déclaration du sommet européen de Berlin, le 26 mars 1999, adoptée par les Quinze : elle proclame « le droit permanent et sans restriction des Palestiniens à l’autodétermination, incluant l’option de l’Etat ». Elle affirme que ce droit, « n’est soumis à aucun veto » et « sa disposition à considérer la reconnaissance d’un Etat palestinien le moment venu ».

Ainsi, en une trentaine d’années, l’Europe a accompli un long chemin vers la reconnaissance des droits nationaux du peuple palestinien et de son droit à un Etat indépendant. La « vision » des Palestiniens s’est profondément transformée en Europe : d’un simple problèmes de réfugiés, on est passé à un problème d’autodétermination. Mais, il faut le constater, cela s’est fait au détriment du « droit au retour » (...).